존경하는 이명박 대통령님께 

상부군지휘구조, 무엇을 왜 고민해야 하나 

강 영 오 올림

전 해군교육사령관 

대통령과 국방장관을 포함한 국가통수기구(National Command Authority)와 합참의장 및 각군참모총장을 포함한 군부는 최근에 추진하고 있는 국방개혁307계획중 상부군지휘구조에 대한 개혁을 실시함에 있어 군의 문민통제, 전문성 및 합동성과 관련된 다음과 같은 문제에 대해 왜 고민해야 하는가를 알아야 합니다. 왜냐하면 자유민주주의 국가에서 상부군지휘구조 혁신은 반드시 군의 문민통제, 전문성 및 합동성을 합리적으로 강화하는 조치가 따라야 하기 때문입니다. 

. 왜 군의 문민통제인가 : 국가통수기구의 구성 및 합참의장의 보좌

국가통수기구(NCA)의 구성은 미국의 경우 대통령과 문민국방장관으로 구성됩니다. 그러나 한국의 경우는 대통령과 예비역 장군/제독 출신 국방장관으로 구성됩니다. 미국이 국가통수기구를 순전히 문민출신으로 구성하는 이유는 군의 문민통제 원칙에 따른 것이며 한국의 경우도 예비역 장군/제독 출신을 군인 보다는 문민으로 취급하여 다소 미흡 하지만 군의 문민통제 원칙을 따른다고 볼 수 있습니다. 따라서 한국과 미국의 국가통수기구의 구성은 군의 문민통제 원칙에서 볼 때 거의 같다고 볼 수 있습니다.

그러나 국가통수기구의 보좌는 미국의 경우 합참의장의 군령권을, 군의 문민통제를 강화한 골드워터-니콜스 법령에 의해, 1986년에 박탈하여 합참의장이 국가통수기구인 대통령과 국방장관에 대한 수석군사고문(Chief Military Adviser) 역할을 하도록 하였으나, 한국의 경우는 역설적으로 국방부, 합참 및 육군이 장군출신인 노태우 전 대통령을 설득하여 문민정권이 출범하기 직전 1990년에 각 군 참모총장의 군령권을 박탈하고 군정권만을 행사하게 하였으며 합참의장이 각 군 작전부대에 대한 군령권을 행사하도록 하였습니다.

이상과 같은 한국과 미국의 사례를 볼 때 미국은 군의 문민통제 원칙에 따라 국가통수기구인 대통령과 국방장관에 대한 군부 즉, 합참의장의 보좌기능을 크게 강화한데 비하여 한국은 반대로 국가통수기구인 대통령과 국방장관에 대한 합참의장의 보좌기능을 없애고 합참의장의 군령권 분야를 그게 강화하여 군의 문민통제 원칙을 위반하였습니다. 군의 문민통제 원칙에 위반된다는 것은 자유민주주의 국가에서 1인의 군인이 대통령의 군 통수권을 추월 하거나 또는 선행 하여 전군에 대한 군령권 즉, 군 통수권을 행사하도록 했기 때문입니다. 미국의 골드워터-니콜스 법령은 특히 두 가지 측면 즉, 군의 문민통제와 합동성의 발휘에 역점을 두고 미합중국군제를 개혁했으나 한국의 국방개혁307계획 중 상부군지휘구조는 합동성만을 강조하고 군의 문민통제가 아니라 군인통제에 역점을 두었다는 면에서 큰 문제를 야기하고 있습니다. 유사시 합참의장의 명령 한 마디로 쿠데타를 자행할 수 있습니다.

자유민주주의 국가에서 군의 문민통제 원칙은 군사전략적 의사결정이 군부에 있는 것이 아니라 문민지휘부 즉, 대통령과 국방장관으로 구성되는 국가지휘기구(NCA)에 있기 때문에 문민지휘기능을 강화하려면 최고군부인 합참의장이 대통령과 국방장관에 대한 수석고문역할을 해야만 국가지휘기구의 지휘역량을 크게 합리적으로 강화하게 됩니다.

  . 어떻게 전문성과 합동성을 발휘하나 : 3군병열제와 통합전투사령부 운용

  미국은 합참의장이 국가지휘기구에 대한 보좌역할을 수행하고 3군 병열제와 통합전투사령부(Unified Combatant Command)를 운용하여 세계에서 가장 우수하게 군의 합동성(jointness)을 발휘하고 있는데, 한국은 합동성을 강화한다고 합참의장이 전작전부대에 대해 군령권을 행사한지 20여 년이 지났음에도 불구하고 지난 천안함/연평도사건에서 보인 바와 같이 합동성은 고사하고 육군출신 합참의장들이 두 번에 걸쳐 지휘능력도 전혀 발휘하지 못했습니다. 두 사건에 대해 합참의장들은 해군과 공군 작전부대를 지휘하여 적절한 대응을 해야 했으나 전혀 실질적 지휘를 하지 못한 것이 사실입니다. 그리고 그 이유를 오히려 해군과 공군에 돌리고 있습니다.

한국의 현 합참의장 군령제에 의하면 합참의장이 긴급상황에 대해 선조치하고 국가지휘부에 보고해야 하나 합참의장이 이와 같이 중대한 군사전략적 의사결정이 요구되는 사안에 대해 전혀 지휘능력을 발휘하지 못한 것입니다. 그런데 앞으로 보다 고위협의 상황 즉, 전쟁상황에서는 합참의장이 실질적 권한을 가진 대통령과 국방장관에 선행하거나 추월하여 의사결정을 한다는 것은 명백히 군의 문민통제 원칙에서 벗어날 뿐만 아니라 1개 군 경험 밖에 없는 육군출신 합참의장의 능력 밖이라고 볼 수 있습니다. 따라서 위에서 설명한대로 대통령과 국방장관으로 구성되는 국가지휘기구의 지휘역량을 강화하기 위하여 합참의장의 무모한 군령권을 박탈하고 미국과 같이 대통령과 국방장관에 대한 수석군사고문 역할을 하게 하고 각 군 참모총장이 종전대로 바다, 하늘 및 땅에서 각각 해군, 공군 및 육군작전을 지휘하게 해야 합니다. 이렇게 하면 각 군 작전에 대해 가장 잘 알고 경험이 많으면서 우수한 참모들을 보유하고 있는 각 군 참모총장이기 때문에 각 군 작전사령관이 지휘하는 것에 비해 훨씬 권위 있게 지휘할 수 있습니다. 뿐만 아니라 3군 병열제로 각 군의 독립성을 인정하는 것이기 때문에 각 군에 필요한 전문성을 키우는 데도 크게 기여하게 됩니다.

그런데 문제가 되는 것은 그러면 합동작전을 누가 지휘하고 3군간 합동성을 어떻게 발전시키느냐의 문제일 것입니다. 합동성은 각 군이 신뢰할 수 있는 수준의 전문성을 갖추어야 발휘될 수 있습니다. 해군의 경우 바다에서의 전쟁(해양통제)”바다로부터의 전쟁(전력투사)”, 공군의 경우 방어제공”, “공세제공폭격그리고 육군의 경우 방어공격에 대한 각각의 전문성이 갖추어져야만 해 육군 간에 합동성을 발휘할 수 있게 됩니다. 이러한 관점에서 보면 한국의 경우는 위에서 언급한 군의 문민통제 강화 조치로서 국가통수기구(대통령과 국방장관)에 대한 합참의장의 보좌를 강화한다면 당연히 국방장관이 통합전투사령관 역할을 해야 합니다.

통합전투사령부(UCC)는 미국에서 운용하는 합동군사사령부(Joint Military Command)로서 2개 또는 그 이상의 군으로 구성되며 광범하고 지속적인 임무를 갖고 있습니다. 이러한 사령부들은 각 군과 전평시를 막론하고 미국군대에게 효과적인 지휘 및 통제(command and control)를 위해 설치되며 그들은 책임구역(AOR : Area of Responsibility)이라고 알려진 6개 지역 통합전투사령부와 기능 기준으로 조직된 3개 기능 통합전투사령부가 있습니다. 각 통합전투사령부는 4성 제독이나 또는 장군인 전투사령관(CCDR : Combatant Commander)에 의해 지휘됩니다.

이와 같은 미국의 체제를 볼 때 만일 미국이 한국과 같이 1개 지역 통합전투사령부만 있게 된다면 군의 문민통제 원칙에 따라 1인의 군인에게 전군에 대한 군령권을 부여할 수 없기 때문에 국방장관이 합참의장의 보좌를 받아 통합전투사령관 역할을 해야 당연합니다. 한국은 전구가 협소하여 1개 통합전투사령부를 운용해야 하기 때문에 군의 문민통제 원칙에 따라 국방장관이 통합전투사령관 역할을 해야 합니다. 이렇게 되면 국방장관 예하에 각 군 참모총장이 군령권을 행사하기 때문에 상호이해와 협조의 차원에서 합리적으로 합동성을 발휘할 수 있게 됩니다. 

이상의 검토 결과, 합동성을 강화하기 위하여 군의 문민통제 원칙을 무시하고 1인의 4성 육군장군인 합참의장에게 전군에 대한 군령권을 부여해야 한다는 주장은 국방부, 합참 및 육군이 한국군의 군권을 장악하여 육군이익을 확대하려는 의도가 강하게 작용하고 있기 때문이며 결코 국가이익을 위한 개혁이라고 볼 수 없습니다. 국방부, 합참 및 육군은 벌써 20여 년 전 문민정부가 들어서기 전에 전작전부대에 대한 합참의장의 군령권을 확보하였고 이제 그것도 부족하여 다시금 합동성을 발휘해야 한다는 명분을 내세워 전군에 대한 군령권, 대통령의 군 통수권을 교묘히 추월하거나 또는 선행하려는 것임에 틀림없습니다. 설사 이러한 의도가 전혀 없다고 할지 몰라도 이제까지 국방부, 합참 및 육군이 추진해온 것을 보면 주로 군국주의 국가에서 운용하는 통합군체제로 전환시키려는 행적과 의도가 분명하다고 볼 수 있습니다.

따라서 자유민주주의 국가인 한국이 상부군지휘구조를 혁신하려면 미국과 같이 군의 문민통제, 전문성 및 합동성을 다 같이 합리적으로 발휘할 수 있는 방향으로 추진되어야 합니다. 이렇게 하려면 군의 문민통제를 위하여 합참의장을 국가지휘기구(대통령과 국방장관)에 대한 수석군사고문으로 정하여 문민지휘부의 지휘역량을 강화하는 조치를 해야 하며, 각 군의 전문성을 제고하여 각 군 참모총장이 자군작전을 지휘하도록 하고, 각 군의 합동성을 발휘할 수 있도록 국방장관이 각 군 참모총장에 대한 통합작전사령관 역할을 하게 해야 합니다.

이러한 정당한 요구를 마치 해군과 공군이 자군 이기주의에 빠져 그런 것

같이 매도되어서는 안 되며 현대전에서 당연한 합동성을 마치 반대하는 것 같이 몰아 세워서는 절대 안 됩니다.